Artikelen Planstudie Ring Utrecht

Onderzoek toont aan: Verbreding A27 betaalt zich zelfs in 100 jaar nog niet terug!

Eind 2015 brachten PBL en CPB nieuwe scenario′s voor de economische groei van Nederland uit. Onze modelexpert Gerard Cats gaat in deze onderzoeksnotitie na wat deze nieuwe scenario′s betekenen voor het economisch rendement van de voorgenomen verbreding van de Ring Utrecht. De conclusie is dat de verbreding naar 2 maal 7 rijstroken zich in 100 jaar nog niet terugverdient, wat je ook met enig realisme veronderstelt voor de economische groei.

Alleen als de economische groei 100 jaar hoog blijft én we nog 100 jaar op diesel of benzine blijven rijden, verdient de investering zich net terug. Realistische economische afwegingen leiden echter onvermijdelijk tot de conclusie: De Utrechtse Ring moet niet verbreed worden. Mocht de verbreding van de Ring toch worden doorgezet, dan zitten daar geen economische, maar andere (politieke) redenen achter.

Ten overvloede aangetoond: verbreding van de A27 is onrendabel

Overigens bleek verbreding van de A27 ook in de officiele kosten-baten-analyse door Decisio al onrendabel. Het Centraal Planbureau bevestigde deze conclusie en kopte heel voorzichtig dat uitstel van het hele project de beste optie was voor de minister. De TU-Delft deed al eerder een duit in het zakje en concludeerde dat de kosten-baten-verhouding sterk negatief was bij de verwachte economische groei. De Commissie MER schreef in 2014 - na al deze negatieve conclusies - terecht dat nut en noodzaak van het hele project nog niet afdoende waren aangetoond. Zij raadde de minister met klem aan om alsnog voor onderbouwing te zorgen (bron, p2): 

In het bijzonder wil de Commissie opmerken dat het Voorkeursalternatief is gebaseerd op groeiprognoses die nog dateren van voor de economische crises (het EC-scenario). In het maatschappelijk debat wordt dit feit ook veel aangehaald. De Commissie adviseert in het MER/OTB met cijfers te onderbouwen dat de keuze voor het Voorkeursalternatief ook bij de meest actuele (vastgestelde) prognoses nog steeds valide en toekomstvast is.

Achterhaalde toekomstscenario's vormen basis van beslissingen

Onderzoeksbureau CE Delft schreef in 2013 een uitstekend rapport over het gebruik van economische groeiscenario's bij grote snelwegprojecten: Uitbreiding snelwegen: nodig of overbodig? Auteurs Huib van Essen en Maarten 't Hoen onderzoeken de onderliggende scenario's en verkeersprognoses van grote infraprojecten, zoals de planstudie Ring Utrecht en het project Blankenburgtunnel in Rotterdam. Zij concluderen dat investeringen in weguitbreidingen ten onrechte positieve economische effecten lijken te hebben.

Van Essen en 't Hoen tonen aan dat er veel onrealistische aannames zitten in de onderbouwing van wegenprojecten. Groei van autoverkeer en economie wordt stelselmatig veel te hoog ingeschat; de olieprijs waarmee gerekend wordt is juist een stuk lager dan experts voorspellen. Deze achterhaalde cijfers leiden ertoe dat kosten-baten-analyses een verkeerd beeld geven van de economische baten. Een ander probleem is de zwakke gebiedsanalyse bij infraprojecten. Een integrale probleemanalyse wordt niet gemaakt. Bovendien vindt de afweging tussen nut en noodzaak pas laat plaats, vaak politiek gekleurd en nadat het Kabinet er een 'definitief' besluit over heeft genomen.

Onderzoek Kracht van Utrecht: Verbreding Ring Utrecht onrendabel in alle scenario's

Bovenstaande zou op zich al voldoende dienen te zijn om de kostbare Rijksgelden voor infrastructuur anders en efficienter in te zetten. Maar de officiele MKBA van Decisio stamt uit 2014 en sindsdien zijn er natuurlijk recentere cijfers over de verkeersontwikkeling en actuelere groeiscenario's. Modelexpert Gerard Cats heeft in onderstaande onderzoeksnotitie de MKBA van Decisio uit 2014 geupdatet met de meeste actuele cijfers. 

Conclusie: verbreding van de Ring Utrecht verdient zich nog niet in 100 jaar terug

De MKBA voor de Ring Utrecht is geactualiseerd naar de nieuwe WLO scenario′s voor economische groei, door gebruik te maken van de MKBA van Decisio uit 2014. De belangrijkste conclusie is dat onder alle aannemelijke prognoses de kosten van de verbreding de baten overstijgen, meestal zelfs verre overstijgen. Onder realistische veronderstellingen (na 2040 geen belangrijke opbrengsten uit brandstofaccijnzen en tijdens de werkzaamheden wel hinder) is het zelfs in het recente WLO scenario van hoge groei niet rendabel om de Ring te verbreden.

In alle situaties die wij hebben doorgerekend is er slechts één - zeer onwaarschijnlijk - scenario waarin verbreding zich wel terugverdient: Er mag geen hinder optreden tijdens de werkzaamheden; Nederland blijft nog 100 jaar volledig op benzine en diesel rijden; en de komende 100 jaar beleven we voortdurend hoge economische groei. Deze veronderstellingen zijn stuk voor stuk onrealistisch, laat staan dat ze alle tegelijk bewaarheid worden.

Lees verder voor de complete analyse en uitgebreide onderbouwing.

Actualisering van de MKBA Ring Utrecht

Op 1 december 2015 publiceerden het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) de studie ′Nederland in 2030-2050: twee referentiescenario's. Hierin is sprake van twee scenario′s voor Welvaart en Leefomgeving (WLO), die worden gebruikt in maatschappelijke kosten-baten-analyses van grote infraprojecten. De WLO referentiescenario's heten "Hoog" en "Laag". Deze scenario's kunnen worden gezien als een actualisatie van oudere WLO scenario′s uit 2006. 

Op 4 maart 2014 publiceerde Decisio in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu een maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) van de voorkeursvariant voor de A27 verbreding. De MKBA is uitgevoerd voor de toen geldende, oude, WLO scenario′s voor hoge en lage groei. Die twee scenario's heten “GE” en “RC”. Uitgangssituatie is het jaar 2000.

Decisio heeft getracht die twee scenario′s enigszins te actualiseren door het jaar 2013 als uitgangssituatie te nemen. Daarbij zijn de groeipercentages van de oude scenario′s gehandhaafd, maar het beginpunt is dertien jaar naar voren verschoven. Decisio heeft die scenario′s “uitgesteld GE" (in tabellen GE*) en “uitgesteld RC” (in tabellen RC*) genoemd.

Decisio heeft een tweetal varianten voor de wegindeling doorgerekend. Wij beperken onze analyse tot de variant "selecteren", omdat die het dichtst bij de variant ligt waarvoor de minister in juni 2014 heeft gekozen, de zogenaamde voorkeursvariant.

Doel en opzet

Het doel van deze studie is een eenvoudige schatting te maken van hoe de MKBA eruit komt te zien in de nieuwe WLO scenario′s uit 2015, waarvan Decisio nog geen gebruik kon maken. Al die scenario′s leiden tot een verondersteld gebruik van het hoofdwegennet. 

Toch maken we een uitzondering voor twee posten in de MKBA van Decisio. Op de eerste plaats vergeten wij, anders dan Decisio, niet de (Pro Memorie) kostenpost voor hinder tijdens de werkzaamheden. We zullen daarvoor redelijke schattingen gebruiken. Op de tweede plaats nemen wij, anders dan Decisio, aan dat Nederland niet 100 jaar lang volledig op fossiele brandstof zal blijven rijden; en dus dat de inkomsten uit accijnzen lager zullen uitvallen.

In onderstaande zal eerst de rekenmethode worden uiteengezet. We maken gebruik van het feit dat de nieuwe scenario′s ongeveer tussen de oude liggen. Diverse posten uit de MKBA van Decisio worden daarom geïnterpoleerd, om ze geschikt te maken voor de nieuwe scenario′s. Daarbij accepteren we dus zonder discussie de meeste posten die Decisio heeft berekend. We gaan daarmee voorbij aan discussies elders, zoals of de luchtvervuiling wel voldoende in rekening is gebracht, en de kosten die gemeenten en provincies moeten maken om het onderliggende wegennet geschikt te maken voor het extra autoverkeer. Het doel van deze studie is immers het omwerken van de gegeven MKBA naar de nieuwe scenario′s.

Methode

In principe zou je de analyse van Decisio moeten overdoen voor de nieuwe scenario′s “Hoog” en “Laag”. Dat valt buiten de mogelijkheden van de Kracht van Utrecht. Daarom wordt een andere methode gekozen. Decisio noemt in tabel 7.1 van hun publicatie diverse posten voor kosten en baten. Deze posten middelen wij nu, gewogen, tussen de oude scenario′s “GE” en “RC” naar de nieuwe scenario′s “Hoog” en “Laag”. De weegfactoren daarbij worden bepaald door het gebruik van het hoofdwegennet in 2030 binnen de diverse scenario′s. De middeling wordt alleen toegepast op de kosten en baten in de toekomst. Kosten en baten die gemaakt worden voor en tijdens de aanleg worden voor “Hoog” en “Laag” ongewijzigd overgenomen uit de MKBA van Decisio (scenario′s “uitgesteld GE” respectievelijk “uitgesteld RC”). 

De meeste kosten en baten tijdens de bouw zijn in elk scenario hetzelfde. De aanleg kost immers ongeveer een miljard, of er nu veel of weinig auto′s over gaan rijden. Voor deze posten maakt het niet uit welke weging wordt toegepast.

Wegingsfactoren

De figuur hiernaast toont het gebruik van het hoofdwegennet voor de diverse scenario′s. Al genoemd zijn “GE” en “RC”, de oude WLO scenario′s voor hoge en lage groei; “GE*” en “RC*”, de door Decisio gehanteerde "uitgestelde" scenario′s; en “Hoog” en “Laag”, de nieuwe WLO scenario′s.

Het “EC” scenario is nog ouder dan de oude WLO scenario′s. Op basis van dit scenario heeft de minister besloten tot de aanleg 2x7 rijstroken door Amelisweerd. Het illustreert dat de minister in 2009 nog uitging van extreem hoge groei; en dus dat nieuwere inzichten waarschijnlijk minder hard de noodzaak tot verbreding zullen aantonen.

In de figuur staat ook wat er tot en met 2015 in werkelijkheid is gebeurd volgens rijkswaterstaat (de zwarte lijn; bron: publieksrapportages); en tot en met 2008 volgens het PBL (de zwarte stippellijn). Rijkswaterstaat gebruikt blijkbaar een andere maat dan het PBL, maar tegenwoordig rapporteert het PBL cijfers die goeddeels overeenkomen met die van rijkswaterstaat. De gegevens van rijkswaterstaat hebben wij dan ook gebruikt als startpunt in 2013 voor de uitgestelde scenario′s.

Uit de onderlinge ligging van de diverse scenario′s in het jaar 2030 valt nu af te lezen dat het scenario “Hoog” ligt tussen “GE*” en “RC*”, en dat het voor 60% bestaat uit “GE*” en voor 40% uit “RC*”. Het scenario “Laag” bestaat voor 100% uit “RC*” (het ligt er zelfs nog iets onder).

De diverse kosten- en batenposten in de MKBA van Decisio

De meeste posten in tabel 7.1 van Decisio spreken voor zich: investeringen, apparaatskosten, vermeden investeringen, vermeden beheer en onderhoud worden vooraf gemaakt en kunnen daarom zonder middeling worden overgenomen. Reistijdbaten, externe en indirecte effecten treden pas op als de verbreding klaar is, en die worden daarom gewogen gemiddeld. Daarmee worden ze "contant gemaakt", dat wil zeggen verschoven naar het "nu", op dezelfde manier als waarop Decisio het heeft gedaan. Enkele posten uit de MKBA van Decisio behoeven echter op- of aanmerkingen.

Hinder tijdens aanleg. Tijdens de aanleg zal er aanzienlijke hinder zijn. Decisio noteert daarvoor een "Pro memorie" post, maar vergeet vervolgens om deze op te nemen in de uiteindelijke kosten/baten berekeningen. In tabel 7.1 noemt Decisio wel meer PM posten, nog onbekende posten, posten die positief of negatief kunnen uitvallen, maar de hinder tijdens de aanleg springt eruit omdat het om een duidelijke kostenpost gaat. In onze basisberekening zullen wij, in tegenstelling tot Decisio, een "Pro memorie" post, een post om te onthouden dus, niet vergeten. We veronderstellen dat de hinder in het scenario “GE*” €135 miljoen zal zijn, en in het scenario “RC*” €110. Overigens zullen we ook een berekening uitvoeren waarin we deze kostenpost wel vergeten.

Deze bedragen zijn gebaseerd op de kosten die rijkswaterstaat denkt te maken om de hinder tijdens de werkzaamheden te beperken. De bron daarvan is anoniem. De bedragen zijn wel redelijk; ze komen overeen met een minuut gemiddelde reistijdvertraging gedurende de bouw (de bouw duurt 8 jaar, er passeren gemiddeld 200.000 automobilisten per dag, een uur reistijd kost €12). Een gemiddelde vertraging van een minuut lijkt een conservatieve schatting, mogelijk liggen de bedragen dus veel hoger.

Indirecte effecten. De verbreding leidt tot toename van het autogebruik en dus ook van de inkomsten uit accijnzen op brandstof. De belangrijkste bijdrage aan de indirecte effecten bestaat uit die inkomsten. Het is binnen de MKBA wereld gebruikelijk om accijnzen als baten op te nemen, hoewel het weliswaar voor de minister een baat is, maar voor de automobilist een kostenpost. Maar afgezien van deze discussie is het uiterst onwaarschijnlijk dat er nog 100 jaar (de tijdsperiode waarover een MKBA wordt uitgevoerd) op brandstof gereden wordt. Meer realistisch is om uit te gaan van veel kleinere opbrengsten uit accijnzen. We voeren de berekeningen dan ook uit voor enkele veronderstelde reductiepercentages voor de indirecte effecten.

Resultaten van de berekeningen

In onderstaande tabel presenteren we de berekende baten/kosten verhouding voor de twee nieuwe WLO scenario′s “Hoog” en “Laag”. Een B/K (baten : kosten) groter dan 1 betekent dat de baten de kosten overstijgen, en dus dat het in economisch opzicht rendabel is om het project uit te voeren. Als daarentegen B/K kleiner dan 1 is dan moet je afzien van het project.

In de basisberekening rekenen we voor hinder tijdens de aanleg €135 miljoen in het scenario “GE*” en €110 miljoen in het scenario “RC*”, en we veronderstellen dat er slechts serieuze accijnsopbrengsten tussen 2028 en 2040 zullen zijn. In die 12 jaar wordt dan ongeveer 50% van de totale indirecte effecten over 100 jaar gerealiseerd. Daarnaast voeren we een berekening uit voor een situatie waarin in 2028 bijna geen accijnzen op brandstof geïnd worden - reductie 80% - en één waarin we toch de volle 100 jaar op brandstof blijven rijden - reductie 0% (zie tweede kolom "reductie indirecte kosten"). De eerste rij in de tabel is ons basisscenario: 12 jaar opbrengsten van accijnzen en hinder tijdens de aanleg. Ter vergelijking geven we ook de getallen voor de (veel positievere) "uitgestelde" scenario′s van Decisio.

In 2014 berekende Decisio nog een B/K verhouding van 1,6 voor het scenario van hoge groei, zonder hinder tijdens de aanleg, en met 100 jaar volledig op diesel en benzine rijden. Alleen al door het gebruik van geactualiseerde scenario′s daalt dat dus tot 1,14. In “RC*” berekende Decisio net als wij nu in “Laag” een B/K van 0,4. Dat deze getallen samenvallen weerspiegelt het feit dat “Laag” vrijwel samenvalt met “RC*”.

Conclusie

De belangrijkste conclusie is dat onder alle realistische prognoses de kosten van de verbreding de baten overstijgen, meestal zelfs verre overstijgen. Zelfs in scenario's van hoge groei is verbreding van de A27 onrendabel. 

De MKBA voor de Ring Utrecht hebben wij geactualiseerd naar de nieuwe WLO scenario′s voor economische groei, door gebruik te maken van de MKBA die Decisio in maart 2014 in opdracht van het ministerie heeft uitgevoerd. De meeste posten die Decisio heeft opgevoerd hebben we daarbij zonder discussie overgenomen, hoewel er in andere gremia over vele van die posten wel discussie bestaat. Op twee posten wijken wij echter wel af van Decisio: we verwerken de hinder tijdens de werkzaamheden en we veronderstellen niet meer dat Nederland nog 100 jaar volledig accijns op brandstof zal blijven betalen.

Onder realistische veronderstellingen (na 2040 geen belangrijke opbrengsten uit brandstofaccijnzen en tijdens de werkzaamheden wel hinder) is het zelfs in het recente WLO scenario van hoge groei niet rendabel om de Ring te verbreden. In alle situaties die wij hebben doorgerekend is er slechts één waarin verbreding zich wel terugverdient; daaraan liggen dan wel uiterst onrealistische veronderstellingen ten grondslag: er mag geen hinder optreden tijdens de werkzaamheden, Nederland blijft nog 100 jaar volledig op benzine en diesel rijden, en de komende 100 jaar beleven we voortdurend hoge economische groei. Deze veronderstellingen zijn stuk voor stuk onrealistisch, laat staan dat ze alle tegelijk bewaarheid worden.

Conclusie: de verbreding van de Ring Utrecht verdient zich nog niet in 100 jaar terug.

--

Tekst en analyse: Gerard Cats | Kracht van Utrecht 

Bijlage: bijdrage planstudie Ring Utrecht aan het vermijden van filekosten

Berekening op de achterkant van een envelop

Of de investering zich gaat terugverdienen laat zich ook nog eenvoudig schatten door te kijken naar hoeveel procent van de files in Nederland wordt opgelost door het project, en naar hoeveel de files Nederland jaarlijks kosten.

De figuur links is ontleend aan de file top 50 voor 2015 van de Verkeersinformatiedienst. Het blijkt dat er twee files in de top 50 staan die gerelateerd zouden kunnen zijn aan de Ring. De zwaarste van die twee is op de A28 bij Knooppunt Rijnsweerd. De verbreding zal die niet oplossen, want hij wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de afslag van de A28 naar de Uithof en de Bilt. Maar zelfs al zou die helemaal verdwijnen, dan nog wordt de totale filezwaarte in Nederland slechts 1,3% kleiner. De verbreding zou in het gunstigste geval ook de file in Lunetten oplossen, en dat reduceert de filezwaarte met 0,6%. De totale reductie is dus maximaal 1,9%.

Files kostten het Nederlandse bedrijfsleven in 2015 €852 miljoen volgens TNO, en dat is nog naar boven afgerond. De verbreding van de Ring kan dus maximaal 1,9% daarvan besparen, dat is €16 miljoen. De kosten van de verbreding bedragen circa € 1200 miljoen. Dat betekent dat de investering zich pas na 75 jaar heeft terugverdiend. Als we daarbij nog het risico en het renteverlies verdisconteren, zal de investering zich helemaal nooit terugverdienen.

Overigens komen EVO en TLN zelf nog tot een veel lagere kostenschatting van de files bij Rijnsweerd en Lunetten. Zij scharen die niet bij de top 20 van duurste files. Beide moeten dus goedkoper zijn dan de twintigste file, die tussen Terbregseplein en Ridderkerk, op de A16. Die kostte €2,3 miljoen. Dus de files op de Ring zouden samen minder dan € 4,6 miljoen kosten; een terugverdientijd van maar liefst 261 jaar.

Deze berekening is wat kort door de bocht. Milieu-, klimaat- en natuureffecten zijn niet verrekend. Dat verlaagt de opbrengst nog verder. Ook is er geen rekening mee gehouden dat de filezwaarte in de toekomst kan veranderen, zowel omhoog als omlaag. Maar ook deze eenvoudige berekening leidt toch weer tot de conclusie dat het vanuit economische overwegingen onverstandig is de Ring te verbreden.