Overzicht verbreding A27: Meer asfalt is niet de oplossing. Maar is er wel een probleem?

Besluitvorming en de Kracht van Utrecht

In 2012 nam de minister van infrastructuur en milieu het besluit de A27 ten oosten van de stad Utrecht te verbreden tot 2 maal 7 rijstroken. Hieronder wordt een overzicht gegeven van achtergronden van het besluit. Voor die verbreding moet de bak in het landgoed Amelisweerd worden verbreed, waarvoor stroken bos van 15 meter breed aan weerszijden van de huidige bak moeten worden geasfalteerd. Verbreding van de bak is dan ook vrijwel synoniem aan de verbreding tot 2x7.

Dit artikel is een chronologisch overzicht van de Kracht van Utrecht en de besluitvorming rond de verbreding van de bak bij Amelisweerd. 

In dit overzicht wordt het proces gesplitst in twee fasen. Tijdens de eerste, ongeveer tot 2011, draaien de ontwikkelingen vooral om de vraag: moet en kan de groei van mobiliteit opgevangen worden met meer asfalt, of moeten we anders naar mobiliteit gaan kijken? Moet het eigenlijk niet anders? In de tweede fase komen steeds meer feiten naar boven waardoor twijfel ontstaat of de mobiliteit nog wel zo zal gaan groeien als destijds voorspeld. De vraag daarbij is dus: Moet het eigenlijk wel?

Fase 1: Moet het eigenlijk niet anders?

Rond 2005 circuleerden er verkeersmodellen waaruit zou blijken dat er rond 2020 problemen met de doorstroming op de snelwegen aan de oostkant van de stad Utrecht zouden ontstaan. Om die te voorkomen bedacht Rijkswaterstaat een aantal "oplossingsrichtingen". Sommige daarvan waren zo absurd dat – weliswaar na acties van bewoners- en milieuorganisaties – Rijkswaterstaat ze zonder veel omhaal terugtrok. Eén bleef over, te weten de verbreding van de A27 ten oosten van de stad, van (toen) 2x4 naar 2x7 rijstroken. Dat is alleen uitvoerbaar door de bak bij Amelisweerd te verbreden. In een tussenstap werd in 2012 een verbreding tot 4+6 in gebruik genomen; dat paste nog wel binnen de bak.

Ook tegen de destijds overgebleven oplossingsrichting van 2x7 bestaan grote bezwaren. Mensen verzetten zich tegen de twee stroken bos die gekapt moeten worden om de bakverbreding mogelijk te maken. Dat bos heeft immers een belangrijke ecologische en recreatieve functie. Verder zijn de kosten van de verbreding erg hoog. De verbrede weg past nauwelijks in een folieconstructie, die nodig is om de A27 droog te houden waar de weg onder grondwaterniveau ligt. Er is een niet eens heel kleine kans dat die folieconstructie beschadigd raakt bij de werkzaamheden of later, als de weg in gebruik is. Dan zou de A27 overstromen; geen snel- maar waterweg; de schade voor de bereikbaarheid van de regio zou onbeschrijfelijk zijn. Om de kosten van verbreding en de risico's van beschadiging van de folieconstructie, en het verlies van twee stroken bos in Amelisweerd te vermijden zijn wel wegontwerpen met meer rijstroken binnen de bak gemaakt. Binnen de bak passen qua breedte2x6 rijstroken. De breedte van die rijstroken is minder dan gebruikelijk voor een snelweg in het buitengebied, maar nog wel voldoende indien de maximumsnelheid 100 km per uur (of minder) is.

Er zijn echter ook meer fundamentele bezwaren. Door de bakverbreding wordt autorijden aantrekkelijker. Als er meer auto's komen wordt het leefklimaat verder aangetast: meer luchtvervuiling en verkeerslawaai. Als er zoveel meer verkeer komt dat de verbrede bak het niet meer aan kan heb je opnieuw problemen met de doorstroming. En waar laat je al dat verkeer? De stad is vol, zelfs een recente ontwikkeling als Utrecht Science Park is niet in staat om al die auto's te verwerken. Deze fundamentele bezwaren gelden (weliswaar in mindere mate) ook voor capaciteitsuitbreiding binnen de bak, zoals 2x6 rijstroken.

2009: Kracht van Utrecht

In 2009 kwam een groep experts op het gebied van verkeersmodellen, mobiliteit en milieu bij elkaar om een alternatief plan te ontwikkelen, waarmee met name aan de meer fundamentele bezwaren tegemoet gekomen zou kunnen worden. Die groep noemde zich het Kracht van Utrecht Initiatief. Zij volgden strikt de zogenaamde Ladder van Verdaas, die beschrijft welke stappen gezet moeten worden om bereikbaarheidsproblemen te voorkomen. Het eerste rapport van deze groep schetst de contouren van het daarop gebaseerde alternatief plan. Latere rapporten beschrijven de doorrekeningen van dat plan.

Het Kracht van Utrecht alternatief is gestoeld op twee belangrijke constateringen. De eerste is dat de files in Nederland al verdwijnen als slechts 15% van het spitsverkeer vermeden wordt. Als relatief weinig automobilisten besluiten de auto te laten staan is er helemaal geen probleem in doorstroming meer. Zij kunnen besluiten dichter bij het werk te gaan wonen of dichter bij het wonen te gaan werken. Zij kunnen besluiten één of twee dagen thuis te werken. De grootste winst evenwel wordt bereikt door combinatie met de tweede belangrijke constatering. Die luidt dat van het verkeer op de A27 ten oosten van de stad ongeveer 1/3 lokaal (stad-stad), 1/3 regionaal (vooral stad-regio) en slechts 1/3 doorgaand is. Dat betekent dat 2/3 van de automobilisten relatief korte afstanden aflegt, binnen de regio. Voor velen van hen bieden de (elektrische) fiets en het openbaar vervoer realistische mogelijkheden voor het woon-werkverkeer. Files bestrijd je dus eveneens door OV en fietsvoorzieningen te verbeteren, en dan vermijd je de nadelen die kleven aan verbreding van snelwegen. De daarbij noodzakelijke investeringen in fiets- en OV-voorzieningen zijn bovendien kleiner dan de kosten van de bakverbreding, nog afgezien van de risico's rondom de folieconstructie.

Investeringen in OV betreffen vooral de aanleg van nieuwe spoor- en tramlijnen. Het belangrijkste economische gebied, te weten het Utrecht Science Park en bedrijventerrein Rijnsweerd, moet met nieuwe tramlijnen worden verbonden met het centraal station, en met belangrijke woonkernen: Leidsche Rijn, Zeist, de Bilt. Bij nieuwe spoorlijnen gaat het vooral om het viersporig maken van de meeste spoorlijnen naar en van Utrecht, zodat er ruimte komt voor hoogfrequente lightrail verbindingen tussen de vele stations en stationnetjes in de regio. Verbeteringen voor de fiets zijn de aanleg van doorfietspaden, en goede fietsenstallingen bij stations en (tram)haltes. Voor de forens die van wat verder komt zijn transferia buiten de Randstad de oplossing. Op de knooppunten groeit nieuwe bedrijvigheid. Het sleutelwoord hierbij is "ketenmobiliteit": door ruime overstapmogelijkheden tussen diverse vervoerswijzen ontstaan nieuwe vormen van mobiliteit.

Vele bewoners- en milieugroepen omarmen het Kracht van Utrecht alternatief, omdat het de toename van het autoverkeer beperkt of zelfs omzet in een afname. De lucht wordt schoner, er komt minder lawaai, Amelisweerd wordt niet verder aangetast. Het alternatief vindt ook steun bij diverse bedrijven en middenstanders. Doordat er minder auto's de stad in willen wordt de bereikbaarheid, ja zelfs de autobereikbaarheid, beter, zodat er ruimte is voor toenemende bedrijvigheid. Maar er is ook verzet. Zo zijn er de behoudende ondernemers die alleen in automobilisten klanten zien; en dus vrezen voor omzetvermindering, zelfs al wordt hun onderneming beter bereikbaar per OV of fiets. Het Kracht van Utrecht alternatief vindt ook veel verzet bij Rijkswaterstaat, omdat er geld overgeheveld moet worden van de afdeling auto- naar de afdelingen spoor- en tramwegen. Overigens maakt het de wegenbouwers niet uit: zij willen wegen bouwen, of het nu snel- of spoor- en tramwegen zijn.

Fase 2: moet het eigenlijk wel?

Alle vooruitzichten tot 2020 die in of voor 2009 tot stand kwamen bleken opeens achterhaald door een aantal destijds onvoorziene ontwikkelingen. De aanhoudende recessie springt het meest in het oog. Weliswaar blijft het CPB volhouden dat de economie ooit weer gaat groeien, maar intussen is er zoveel achterstand ontstaan ten opzichte van de oude groeiscenario's dat er genoeg tijd is geschapen om alles nog eens nog goed te heroverwegen. Het is ook niet zo dat er nu al ingegrepen zou moeten worden omdat er dagelijks files zouden staan. De bak bij Amelisweerd staat immers nooit in de file top 50. Als er al eens een file in de bak staat, dan is dat altijd de staart van een file, die verderop ontstaat omdat een afslag de autostroom niet kan verwerken. Door de bak te verbreden trek je meer verkeer aan, zodat die afslagen nog meer verkeer krijgen te verwerken en de files dus juist toenemen.

Relevante recente ontwikkelingen, naast de recessie, maken heroverwegingen wel nuttig en noodzakelijk. Ook in landen die niet onder een recessie gebukt gaan (van rijk tot arm) blijkt de groei van het autoverkeer gestopt te zijn. De redenen die daarvoor worden aangevoerd gelden evenzeer in Nederland, recessie of niet: Zo groeit er onder de jongere generaties een meer pragmatische kijk op autogebruik; schakelen steeds meer mensen over op manieren van werken die minder woon-werk verkeer vereisen (Het Nieuwe Werken) en moet de overheid vanwege het milieu maatregelen tegen autoverkeer nemen. Het bereiken van de top in autogebruik wordt "peak car" genoemd. Omdat de behoefte aan mobiliteit naar verwachting zal groeien zal de vraag naar OV en fietsvoorzieningen wel toenemen.

Lees hier meer over groeiscenario's en de betekenis voor verbreding van de A27

Fouten in verkeersmodellen

Recentelijk zijn er ook ontwikkelingen van een heel ander kaliber. Er komen steeds meer aanwijzingen dat de groeivoorspellingen voor het autoverkeer gebaseerd zijn op foute modellen. Destijds onderschatten de modellen de rol die openbaar vervoer kan spelen ter vervanging van autogebruik. De fiets zat (en zit) zelfs helemaal niet in de modellen. In werkelijkheid stappen veel meer mensen uit de auto als het OV verbetert. Verder gaan de modellen uit van veel te lage brandstofprijzen – zo is de prijs van aardolie eind 2012 al driemaal hoger dan wat de modellen veronderstellen voor 2020; als de prijs van autorijden realistisch zou zijn zouden veel meer mensen de fiets of OV kiezen. De modellen wisten destijds niets van het vollopen van de stad. Nu weten we dat elke auto die je extra op een snelweg toelaat, ook ergens de snelweg op moet kunnen komen, en ook ergens weer eraf; en dat je die auto ook ergens moet parkeren. Al deze belemmeringen waren destijds niet verwerkt in de rekenmodellen. De files verdwijnen helemaal niet door meer snelweg aan te leggen, je verplaatst ze alleen maar naar de stadswegen. Als laatste in deze lijst van modelfouten: De modellen onderschatten de luchtvervuiling door verkeer, met een gemiddelde factor van 1,7. Bij juiste berekeningen zal de overheid veel strengere maatregelen moeten nemen om autorijden te ontmoedigen.

Lees verder over de kwaliteit van NO2-metingen

Quickscan Kosten Baten negatief voor verbreding bak

Bij grote projecten maakt de overheid een zogenaamde maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA). Dat is een duur proces, en daarom wordt de MKBA alleen voor de uiteindelijk gekozen oplossing uitgevoerd. Vooraf wordt wel een zogenaamde "quick scan" gedaan, waarin een grove schatting van de kosten en baten van alle mogelijke oplossingsrichtingen wordt gemaakt. Nadat de minister in februari 2013 melding maakte van het bestaan van een quick scan publiceerde haar ministerie een gecensureerd rapport daarover uit 2009. Daaruit bleek dat destijds werd ingeschat dat het verbreden van de bak een half miljard euro duurder was dan een oplossing binnen de bak, en dat de oplossing binnen de bak van alle onderzochte oplossingen de beste kosten/baten verhouding had. De 2x7 oplossing overschrijdt het budget met honderden miljoenen. De minister was daar echter niet erg ongerust over omdat ze nog wel onverwachte meevallers verwachtte (!). Maar realistisch gesproken bleek dus begin 2013 dat de minister al in 2009 wist dat 2x7 enorme kostenoverschrijdingen zou veroorzaken.

Lees hier de gecensureerde versie van de 'Quickscan Kosten Baten'

Zelfs al zou er een eind komen aan de recessie, dan is het onwaarschijnlijk dat het autoverkeer nog zo zal groeien als in 2009 werd voorspeld. Immers, om milieuredenen mág het niet; vanwege betere mogelijkheden van fiets en OV hóeft het niet; en vanwege "peak car" zál het niet meer zo groeien. Bovendien is een bakverbreding eigenlijk onbetaalbaar. Heroverweging van de plannen van Rijkswaterstaat uit 2009 is dus wel heel erg zinvol.

Conclusie

In 2009 gebruikte Rijkswaterstaat modellen om daarmee de groei van het autoverkeer tot 2020 te voorspellen. Op basis van die modellen concludeerde Rijkswaterstaat dat de A27 ten oosten van Utrecht verbreed zou moeten worden tot 2x7 rijstroken. Budgetoverschrijding, aantasting van leefmilieu, het bestaan van een betaalbaar alternatief dat wél een duurzame oplossing biedt: dat alles lijkt geen rol gespeeld te hebben bij de besluitvorming.

Intussen is gebleken dat de gebruikte modellen fout zijn: ze overschatten de groei van het autoverkeer ernstig. Ze gaan immers uit van voortdurende economische groei, en gaan voorbij aan het ontstaan van een andere kijk op autorijden. Wellicht is en komt er helemaal geen behoefte meer aan extra asfalt.

Er zal wel meer vraag naar OV en fietsmogelijkheden komen. OV en (e-)fiets kunnen voor 2/3 van de automobilisten realistische alternatieven bieden, en om de files op te lossen hoeft slechts een klein deel van de automobilisten te besluiten de auto niet te gebruiken. Voor het definitief vermijden van de files is het dan ook veel doelmatiger in OV en fiets te investeren dan in meer asfalt. Daarmee krijgen automobilisten een realistisch alternatief voor de auto, verbetert de bereikbaarheid van de regio, groeit de economische bedrijvigheid, en wordt Amelisweerd gespaard. Er komt weer leefgebied vrij in de stad. De grootste winst evenwel zit in het verbeterd leefmilieu. Omwonenden krijgen minder lawaai te verduren, en de lucht wordt schoner. Sporters, recreanten, arbeiders, scholieren en studenten ademen minder vervuilde lucht in. Anders dan bakverbreding bieden OV en fiets een win-win oplossing, voor omwonenden, recreanten, forensen, belastingbetalers, bedrijven en middenstand; voor Utrecht en Nederland.

Update maart 2013

Op verzoek van de Tweede Kamer laat de minister momenteel onderzoeken of het besluit tot 2x7 op de juiste manier is genomen. Dat is dus niet een onderzoek naar de juistheid van het besluit zelf. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door de Commissie Schoof.

Advies- en ingenieursbureau Witteveen+Bos (W+B) heeft in opdracht van de gemeente Utrecht een wegontwerp gemaakt van 2x6 rijstroken, binnen de bak. Dat is een compromis in de zin dat het nog steeds een uitbreiding van de wegcapaciteit is, en dus ongewenst en onnodig; maar het is veel goedkoper en het tast Amelisweerd minder aan dan 2x7 in een verbrede bak. Op 7 maart 2013 heeft de minister de opdracht aan de Commissie Schoof uitgebreid, om ook te onderzoeken of het ontwerp van W+B voldoet aan eisen van verkeersveiligheid.

Als meer bekend wordt over deze onderzoeken zullen de resultaten ervan in bovenstaande tekst worden verwerkt.

Lees hier meer achtergrondartikelen in het Dossier Planstudie Ring Utrecht

In het menu Amelisweerd en de A27 (linkerbalk) staan de belangrijkste nieuwsartikelen over de verbreding van  de A27 in chronologische volgorde (nieuwste boven).